人民政协理论是关于人民政协产生、发展和活动规律的科学，理论可以使实践有方向、更明白、更科学。所以说，加强理论研究对基层政协很有必要。那么，基层政协抓理论研究，重点应该放在哪里呢？

我认为，应该把着力点放到现实中遇到的具体问题的破解上、实践中工作短板的弥补上、提高协商监督的实效上，针对履职中的薄弱环节，提出相应的解决思路、对策和办法。

基层政协履职中存在的问题

经过调研，我把基层政协履职中存在的问题做了个梳理，供大家研究参考。

履职“瓶颈”问题。老政协应该深有体会：很长一段时间，政协协商、监督、议政处于“单相思、难作为、无所谓”的尴尬境地。说的直白一点，政协的协商工作搞得好不好，职能作用发挥得怎么样，主要就在三个人：一个是党委书记的开明程度，一个是政府主席对政协的重视程度，另一个就是政协主席的个人威望和人脉。造成上述情况的原因很多，从根儿上讲主要是缺少相应的法律法规方面的系统支持、制度方面的刚性规定、机制方面的具体保障和明晰规范。2015年中办36号文件给了我们相对规范的制度保障、具体明确的实施意见，但要改变这一长期形成的状况，需要不懈的努力、大胆地实践和创新。

委员议政能力问题。过去一直是“我要协商”，很多时候是“自编自演”，现在“要我协商”，并且是面对面地进行协商，政策给力了，要求比过去高了，就看咱们怎么发力，储备了多大的能量，能不能与时俱进，否则很可能出现“叶公好龙”的尴尬。现实中，个别委员由于能力不足，加上调研工作做得不扎实，准备得不充分，党政部门跟我们协商的时候，往往说不清问题，找不着症结，开不出药方。有的拿住个题目就提意见，不做调研，发表意见云里雾里，不着边际，东一榔头西一棒子，议政能力是我们面临的一个较为实际而又迫切的问题。

委员履职管理问题。委员是政协履职的主体，也是政协民主协商的主角，如何调动委员履职的积极性，加强委员的履职管理是个很挠头的事。人们一般都认为，政协委员不是专职的，缺少时间和精力，这是制约履职积极性发挥的根本原因，实际上比时间更重要的是动力，有了动力时间就能挤出来，积极性才能调动起来。目前，我们委员履职参与的动员模式及其积极性，主要取决于道义上的责任感、对热点的关注兴趣、业余时间的安排等因素，既缺少机制层面的驱动力，又没有一套相应的评估标准，加之一些委员代表党派、团体和界别的身份意识不强，于是便形成了重大政治责任与无责任形式的政治参与的错位，从源头上制约了协商监督、参政议政的质量和水平。这是一个深层次问题，需要我们深入地去研究、探讨。

调研质量和特色问题。从过去的情况看，我们的调研对推动经济社会发展和改进党政部门工作确实起了重要作用，但实事求是地说，其中某些调研兴师动众费了老半天劲，结果搞出来的东西，跟党政部门的雷同，没有跳出人家掌握的情况圈子，实际上是在重复劳动。我们所做的课题，绝大多数党政部门甚至是很多人也在做，论“快”我们比不上党委、政府，论“深”我们比不上相关领域的专家学者，论“实”我们比不上一线的群众。在这种情况下，要想使调研成果能引起重视，所建之言能被采纳，就必须找准政协的角度，用政协独特的视角发现问题，提出意见和建议，一眼能看出政协的底色和印记。这个底色和印记，最显著的就是政协的界别特色。政协的调研包括所有的议政建言，如何立足政协的界别优势，凸显政协界别的专家、专业和专长，发挥好政协界别人才密集的智库功能，这是一个既新又大的课题。此外，这里面还有个“三分调查、七分研究”的问题。调查是研究的基础，研究是调查的升华。只调查不研究等于白调查，只研究不调查等于瞎研究。我们的某些调研，既有调查不深的问题，也有研究不够的问题。

专门协商机构作用发挥问题。我们国家的政治体制架构大体是：一个核心（中国共产党）、两大制度支柱（人民代表大会制度和多党合作、政治协商制度）、三大系统（党的系统、政权系统、政协系统）、四大班子（党委、人大、政府、政协）。在四大班子中，没人对党委、人大、政府有疑义，因为它们分别是专门的领导机构、权力机构和行政机构，各自都有专门的职能和职责规范，而政协作为“统一战线的组织，多党合作、政治协商的机构，人民民主的重要形式”，具有多重身份，其职能较为模糊，边界很宽泛，可大可小，可深可浅，可做可不做，可由你来做也可由他来做，伸缩性很大，履行起来往往虚功多、实效差、成本高。如“政治协商”除了政协，党际之间可以直接进行；“民主监督”除了政协，还有党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等；“参政议政”除了政协，其它社会组织都可以进行。2015年中央3号文件和中办36号文件，从顶层赋予了政协“专门协商机构”的职责和“名分”，这是对政协政治功能和履职方式的重要调整，使得整个政协工作主线清晰、趋向专业，即政协的事就是协商，协商就是政协的事，是政协工作的常态。那么，作为专门协商机构，我们如何用专门的机制、专门的手段、专门的技能，担当起专门的职责和使命，发挥好专门的功能和作用，这是个很大很大的研究课题和实践课题。

民主监督法制化问题。社会上有人认为政协的权力过小，在国家治理体系中的作用还没有真正发挥出来，有人认为政协权力已经很大了，再大会导致国家权力多元化。多数人认为政协的关键不是权大权小的事，而是需要从顶层切入，把政协的协商议政尤其是民主监督，从党的意志、政策文件转向法律法规形式的制度化，与全面依法治国同步，纳入法制的轨道。但是，这里面涉及到一些比较棘手的问题，主要是相关的法律关系，所以2015年中办36号文件只明确，要制定政协民主监督的专项规定，没说制定这方面的法。政协民主监督不法制化的原因，至少有以下几点：一是政协的三项职能（包括民主监督）至今没有进入宪法，只是在中央有关文件和政协章程中有表述和相关规定，也就是人们常说的“有章可循、无法可依”；二是政协的民主监督是一种政治监督、软监督，不像人大是权力监督、法律规定的硬监督；三是民主监督主要是政党间的监督，政协的34个界别中民主党派只占一部分，其余25个界别虽然也有民主党派成员，但是以个人身份参政议政的；四是进行民主监督的主体应该是来自民主党派和无党派的委员，而政协中中共委员占去了40%；五是政协委员是按界别“挑”出来的，不是按照法律程序“选”出来的，但如果把政协委员也改成通过选举来产生，那就和人大一样了，政协就不是政协了。总之，法制化的法理基础不具备，至少不充分。

全国政协贯彻落实中央要求，把推进政协民主监督列为今年的一项重点工作，代中央起草的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的实施意见》稿已经上报中央，有望年内印发，这在人民政协历史上是又一件喜事、大事。

此外，还有一些问题需要研究和探索。如：协商民主同选举民主的关系问题。2006年中央5号文件把协商民主同选举民主正式明确为我国社会主义民主的“两种重要形式”，而这两种民主形式究竟是个什么关系，即协商民主是对选举民主的一种补充、拾遗补缺，还是二者互为支撑、相互融合？ 就目前看，作为“专门协商机构”的政协协商议政，从形式上看是参与进了人大的决策，但不够深入、不够直接、不够充分。“两会”期间、“两会”前后、包括平时，政协与人大如何互动，政协民主协商的成果与人大决策如何融合，即政协委员议政建言进入人大决策的通道和机制，有待进一步探索。

政协组织中非中共委员的安抚性、中共委员的安置性过重问题。尤其是专委会主任委员年龄结构偏大，刚刚懂政协、摸清了政协工作的门道就到站了，像“走马灯”似的更换，不利于工作的稳定性和连续性。

内设机构问题。目前政协的专委会设置，没有统一的要求和编制规定，基本上是一个地方一个样、一级政协一个样，不利于上下级之间的对口指导、协调运转。

“两会”的时差和政协全会的时长问题。一年一度的政协全会和人大的会，时间相距过短不能体现“协商在前、决策在后”的原则（有的地方只岔开半天）。政协的全体会议会期过短，不利于委员们充分发表意见和议政效果的提高（有的旗县就开一天半）。

基层政协工作的特殊性问题。基层政协履行职能的侧重点和上面不尽相同，像旗县一级有党团无党派，开展政治协商和民主监督缺少民主党派这个主体，但无党派却有界别，等等。这些都需要我们从实际出发，以新的理念、新的思维去研究、探索和创新。

需要在理论和实践上矫正澄清的问题

关于政协履行三项职能、开展民主协商“有章可循、无法可依”的纠结问题。一些学者包括我们系统内的同志，总觉得并总在讲：政协履行三项职能、开展民主协商“有章可循、无法可依”，这给人们造成了误导。的确，政协的三项职能包括民主协商没有写入我国现行的宪法当中，只是在中央有关文件和政协章程中有相应的表述和规定，但这里面有个“软法”和“硬法”之别及概念。中央、国务院文件和政协章程同样属于法规性质的文件，只不过是“软法”,所以“无法可依”的说法是片面的，我们既不要放大自己，也不要自我矮化，而应理直气壮地履行三项职能，积极开展民主协商和监督，不存在底气不足的问题。当然，作为政协委员和政协工作者，都希望政协强大、职能强化、腰杆强硬，期盼着政协的三项职能，包括“专门协商机构”的定位，早日进入宪法。

关于“在政协协商”而不是“和政协协商”的理解问题。“在政协协商”最初出自2006年的中央5号文件，后来俞正声主席多次强调过。为什么是“在”而不是“和”？因为政协组织中有近半数的是中共委员，你的主席和部分副主席也是党内的，从逻辑上讲不存在和这部分人协商，要协商也应该属于党内协商，民主监督更是这个情况。但是，这部分从党政部门过来的委员，往往更能说在点子上， 总不能让他们把自己的意见转交给其他委员，绕个转儿说出来，或者是让他们跑回到党委、政府说去。所以，确切地说应该叫“在”。

关于政协“不是权力机关、不是决策机关”的认识问题。这个问题涉及到对政协性质定位的再认识问题，它既是人民政协理论的基本问题，又是人民政协实践的根本问题，也是做好各级政协工作需要把握的重大原则问题。强调政协的性质定位，并不是限制委员履行职能的积极性，而是强调政协工作的方向性。政协的性质定位是什么，决定了干什么，不能用西方的“议会制”比对人民政协。西方的政治模式是“立法、行政、司法”三权鼎立，多数国家实行的是“两院制”，而我们是“两会制”。二者有着本质区别，要害在于：西方的上院分权制衡，中国的政协既不分权也不制衡。从一定意义上说，政协跟同级党委是“政治协商、民主监督”的关系，跟同级政府是“民主监督、参政议政”的关系。政协的政治功能和作用、政协委员的政治价值和权力主要体现在话语权上，话语权是知情权、参与权、表达权、监督权的综合体现，俞正声主席讲政协是“言官”，指的就是话语权。如何合法依章、理性有度地用好话语权，敢说、能说、会说，而且说的好、说的对、说的准，做到诚恳而不对立，有边界有底线有分寸，而不是那种褒奖式的建议、否定式的批评、“哪壶不开提哪壶”的监督，齐心协力地把我们正在做的事情做好，做得有声有色有效，需要我们在实践中感悟、把握、创新。