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纪法课堂 | 如何理解和避免滥用职权?

来源:“呼和浩特市纪委监委”官方微信 发布时间:2021-08-26 10:17:00 浏览次数:1240次

对于领导干部和老百姓,“滥用职权”都是一个非常熟悉的概念。“滥用职权”是领导干部特别要重视防范的一种违法行为或犯罪行为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别提到领导干部要“防止权力滥用”。习近平总书记要求“把权力关进制度的笼子”,并指出:“如果法治的堤坝被冲破了,权力的滥用就会像洪水一样成灾。”

但是,什么是“滥用职权”?怎样才属于“滥用职权”?无论领导干部还是老百姓,在认知上都存在模糊的地方:有的把任何职务违法或职务犯罪都称作“滥用职权”,人为地放大了“滥用职权”的概念;有的则以为只有“公权私用”才是“滥用职权”,又人为地缩小了“滥用职权”的范围。正确理解和认定“滥用职权”,才能有效地防范和阻却“滥用职权”。





“滥用职权”显然与职务上的“职权”有关,是一种职务上的违法或犯罪行为。没有职务就没有职权,没有职务职权就不可能构成“滥用职权”。但是,并不是所有的职务违法或犯罪都属于“滥用职权”,也不是仅仅“公权私用”(利用公权让私人获益)才是“滥用职权”。“公权私用”仅仅是“滥用职权”中的一种情形而已。

还有,“滥用职权”中的“职权”,都是指国家的“公权力”,不是指公民、法人或者其他组织的民事权利。所以,“滥用职权”只是公法中的一个概念,在民商法等私法领域不存在。在国家法律制度中,“滥用职权”只以两种形式存在于两个法律部门之中,即刑法中的“滥用职权”犯罪和行政法中的“滥用职权”违法。

从刑法上看,“滥用职权”是渎职罪的一种,指国家机关工作人员故意逾越职权,不按或违反法律规定、处理其无权处理的事项,或者违反规定处理公务,致使侵吞公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。滥用职权罪是一种故意犯罪,它侵犯的客体是国家机关的正常活动。由于国家机关工作人员故意逾越职权,致使国家机关的某项具体工作遭到破坏,给国家、集体和人民利益造成严重损害,从而危害了国家机关的正常活动。其侵犯的对象可以是公共财产,也可以是公民的人身及其财产。我国刑法有1个一般条款和5个特别条款规定了“滥用职权”,涉及的犯罪包括:在执行判决、裁定活动中滥用职权;滥用管理公司、证券职权犯罪;违反规定滥发林木采伐许可证;滥用食品、药品监管权;滥用职权非法批准征收、征用、占用土地或非法低价出让国有土地使用权;等等。

刑法上的“滥用职权”既包括越权行为,也包括“公权私用”的情况,只要国家机关工作人员故意违法、不当地行使职权,给国家、集体和公民利益造成严重损害,危害了国家机关正常工作的,都属于“滥用职权”。

而行政法上的“滥用职权”则是国家行政机关(包括得到法律法规授权的其他组织)所作出的一种行政违法行为。按照中国行政法学理论和行政复议法和行政诉讼法的规定,行政违法是指由行政主体实施违反行政法律规范的行政行为。行政违法行为包括:没有事实依据的行为;没有法律依据或适用法律错误的行为;行政越权行为;行政滥用职权行为;行政失职行为(不履行法定职责);违反程序(法定程序和正当程序)的行为;等等。可见,滥用职权仅仅是行政违法的一类行为而不是行政违法的全部。

和其他行政违法行为比较,行政滥用职权具有下列特征:第一,它以裁量权为前提。在行政法学理论上,行政职权可分为行政羁束权与自由裁量权。前者是指行政主体作出决定时只能依法决定,没有选择的余地,如税务征收行为;后者是指行政主体在作决定时具有酌情选择的空间,如某些罚款决定存在处罚幅度(1万至30万的罚款)。行政滥用职权本质上是指滥用自由裁量权,是指在自由裁量幅度内任意、不正当地行使权力、作出决定。超越裁量幅度就属于其他违法(适用法律错误)了;第二,它是一种“作为”违法,而不是“不作为”违法。它是一种积极主动的行为,而不是一种消极的“不作为”。所以,行政失职不属于滥用职权。

行政法上的“滥用职权”和刑法上的“滥用职权”比较,它们有诸多区别:一是主体不同,行政法上“滥用职权”主体是国家行政机关或者得到法律法规授权的其他组织,由组织而不是个人承担法律责任,而刑法上“滥用职权”主体是国家机关工作人员,由国家机关工作人员个人承担法律责任。这是“组织”与“个人”的区别;二是行为和责任性质不同,行政法上“滥用职权”仅仅是一种违法行为,只须承担行政责任而已,但刑法上“滥用职权”是一种犯罪行为,须依法承担刑事责任;三是范围不同,行政法上“滥用职权”范围限制较多,它只限于自由裁量行为而不包括羁束行为,只包括权限幅度内的行为而不包括越权行为,而刑法上的“滥用职权”并无这种限制;四是后果要求不同,行政法上“滥用职权”不讲究这种行为的后果,无论后果如何,只要符合“滥用职权”具体情形的,就构成行政滥用职权,而刑法上的“滥用职权”的认定,非常重视行为的后果,国家机关工作人员故意违法行使职权,只有在给国家、集体和人民利益造成严重损害时,才构成“滥用职权”的犯罪。

行政法上的“滥用职权”行为,在现实中存在各种各样的表现。归纳起来大体包括:一是因受不正当动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益。如行政主体出于个人好恶、偏见、歧视、报复,为个人或小集团谋私利等,而作出某一决定;二是因不相关考虑致使行为结果失去合理性。这里包括应当考虑的因素没有考虑,或者考虑了不相关的因素。如强制扣押车辆时没有考虑车上载有生猪,致使大批生猪死亡;三是任意无常,违反同一性和平等性。如不遵循前例,同类事件作不同处理,昨天对这类事只罚50元,今天就罚5000元,同样违法,对张三罚50元,对李四就罚5000元;四是强人所难,违背客观性,导致行为不能。如交通信号灯转换时间设置不合理,致使老年人没有足够时间在斑马线上过马路,或者命令当事人3天拆除违法建筑,这在客观上根本不可能;五是行政决定虽属法定范围之内,但存在明显不当。如在车厢里,乘客对外地人骂了一句“乡下佬”,就给予乘客行政拘留15天处罚;等等。

“滥用职权”归根到底是不合法、不正当地行使职权。无论是国家机关还是国家机关工作人员,无论是滥用职权“违法”,还是滥用职权“犯罪”,都是人民群众深恶痛绝的现象和行为。国家机关及其工作人员,都必须加以自觉抵制。另外,我们要发挥现有制度机制的作用,通过检举监督、行政复议和行政诉讼等途径,有效预防和制止“滥用职权”行为的发生和存在。